DERECHO DE ACCESO A ARCHIVOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS

La presente monografía analiza el derecho de acceso a los archivos y registros administrativos partiendo de su reconocimiento por la Constitución Española de 1978 úhito sin precedentes en nuestro país y en su entornoú, y lleva a cabo un exhaustivo análisis de su desarrollo legislativo, efectuado por el artículo 37 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común.

La obra proporciona un pormenorizado análisis de la normativa aplicable, de las discusiones doctrinales generadas y contiene un completo estudio crítico de las respuestas normativas y jurisprudenciales que se han producido en la aplicación de este derecho. Aporta una visión de conjunto de las facultades que integran el derecho y de su articulación jurídica, proponiendo soluciones interpretativas que permiten un mejor conocimiento y ejercicio de este derecho subjetivo de capital importancia para controlar la actuación de las Administraciones Públicas y, en muchas ocasiones, como coadyuvante a la tutela de los derechos subjetivos de los ciudadanos. Todo ello, sin perder de vista las soluciones que el Derecho comparado aporta y los avances que, en este campo, se han ido produciendo en la Unión Europea.

Este trabajo interesa a los estudiosos del Derecho en general y sus destinatarios son, básicamente, los profesionales del Derecho administrativo úprofesores, jueces y abogadosú, sin excluir a cuantos juristas se ocupan de la defensa de los derechos de los ciudadanos.

Autor:

Leonor Rams Ramos es doctora en Derecho y profesora de Derecho Administrativo en la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. Licenciada en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid, ha realizado estancias de investigación en prestigiosas universidades extranjeras, como la Harvard University, el Instituto Universitario Europeo de Florencia o la Université Robert Schuman de Estrasburgo (Francia) donde obtuvo un Máster en Ciencia Política. Asimismo y en esta ciudad trabajó como asesora política en el Parlamento Europeo. Ha escrito numerosos artículos sobre Derecho administrativo y Derecho comunitario en las revistas españolas, especializándose sobre todo en el derecho de acceso a la información y documentación pública, tanto con carácter internacional, como comunitario y español.

Indice:

INTRODUCCIÓN

PARTE I. PERSPECTIVAS INTERNACIONALES
Y COMUNITARIAS DEL DERECHO DE ACCESO

CAPÍTULO 1: EL DERECHO DE ACCESO EN LOS ESTADOS UNIDOS
I.Los orígenes del derecho de acceso en los Estados Unidos
II.El fundamento constitucional del derecho de acceso en los Estados Unidos
III.La regulación federal del derecho de acceso en los Estados Unidos
1. Caracteres generales de la regulación y procedimiento de acceso
2. Sujetos del derecho de acceso regulado en la Freedom of Information Act
3. Las excepciones previstas por la norma
A)Materias clasificadas por razones de defensa nacional o política exterior
B)Materias relacionadas con la normativa interna de personal y procedimientos de las Agencias
C)Materias excluidas de acceso por Ley
D)Materias relativas al secreto comercial
E)Documentos internos de las Agencias
F)Expedientes que contengan datos de carácter personal
G)Documentos relativos a la aplicación de las Leyes (law enforcement)
H)Información financiera, geofísica y geológica
4. Las exclusiones
5. Los recursos
IV.El objeto del derecho de acceso
1. Los documentos federales de obligatoria publicación
2. El problema de la determinación del objeto del derecho de acceso: el "documento de agencia" (agency record)
A)Los caracteres del documento (record), según la jurisprudencia
B)El necesario carácter documental de los "agency records"
C)La necesaria vinculación entre el documento y la Agencia para su consideración como "agency records"
a) La creación o custodia del documento
b) El control efectivo del documento
c) La vinculación por la materia: que se trate de competencias propias de la Agencia

CAPÍTULO 2: EL DERECHO DE ACCESO EN LA UNIÓN EUROPEA
I.Evolución del derecho de acceso en la Unión Europea
1. El Reglamento de acceso a los archivos históricos de las Comunidades Europeas
2. Las Resoluciones del Parlamento Europeo y la interpretación restrictiva de la Comisión Europea del acceso a los documentos
3. El Tratado de Maastricht y el Código de Conducta del Consejo y de la Comisión
4. La aplicación del Código de conducta
A)Los instrumentos jurídicos de aprobación del Código de Conducta por el Consejo y la Comisión y su eficacia jurídica
B)El régimen de excepciones previsto por el Código de Conducta
5. La intervención del Defensor del Pueblo
II.La regulación actual del derecho de acceso
1. El artículo 255 TCE introducido por el Tratado de Ámsterdam
2. El Reglamento n.º 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión. Caracteres generales de la nueva regulación
3. El sistema de excepciones al ejercicio del derecho de acceso en el Reglamento n.º 1049/2001
A)Las excepciones de carácter imperativo
B)Las excepciones cuya aplicación exige una ponderación de intereses
C)Las excepciones cuya aplicación exige un doble test de ponderación
4. El procedimiento de acceso a los documentos de las instituciones
5. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
III.El objeto del derecho de acceso
1. El objeto del derecho de acceso a los archivos históricos de las Comunidades Europeas
2. La Declaración n.º 17 aneja al Acta final del Tratado de Maastricht y el objeto del derecho de acceso en el Código de Conducta
3. El objeto del derecho de acceso en el Reglamento n.º 1049/2001, de 30 de mayo de 2001
A)La definición de documento
B)La supresión de la "regla de autor" y el nuevo régimen de los documentos de terceros
a) El acceso a los documentos de terceros en poder de las instituciones comunitarias
b) El acceso a los documentos comunitarios en poder de los Estados miembros
C)Los documentos "sensibles"

PARTE II. EL DERECHO DE ACCESO EN ESPAÑA

CAPÍTULO 3: LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE ACCESO A LOS ARCHIVOS Y REGISTROS ADMINISTRATIVOS
I.La necesidad del estudio de la naturaleza jurídica del art. 105 b) CE
II.La elaboración del art. 105 b) CE
1. La legislación anterior a la Constitución
2. La elaboración del artículo 105 de la Constitución Española
A)La Ponencia Constitucional
B)El Borrador del Anteproyecto de Constitución
C)La presentación del Anteproyecto y los votos particulares de los Ponentes
D)La fase de enmiendas al Anteproyecto
E)El Informe de la Ponencia
F)La tramitación del Proyecto en Congreso y Senado
G)La aprobación del Texto Constitucional y sus primeras repercusiones
III.Las posturas doctrinales y jurisprudenciales sobre la naturaleza jurídica del derecho de acceso del art. 105 b) CE
1. La Sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 1979
2. El derecho de acceso como derecho subjetivo de configuración legal
3. El derecho de acceso como derecho instrumental de otros derechos fundamentales: en concreto, como expresión del derecho a la información contenido en el art. 20.1 d) CE
4. El art. 105 b) CE como precepto constitucional declarativo de principios
IV.La necesidad de una nueva perspectiva de análisis del art. 105 b) CE
1. El valor normativo de la Constitución en relación con el art. 105 de la misma
A)La heterogeneidad normativa de los preceptos constitucionales
B)La situación del art. 105 CE entre los preceptos constitucionales
2. La interpretación del art. 105 CE
A)Interpretación desde la perspectiva literal y lógicogramatical
B)La interpretación sistemática, axiológica y teleológica del precepto
a) La interpretación sistemática de los tres apartados del art. 105 CE
b) La interpretación sistemática del art. 105 CE dentro del Título IV "Del Gobierno y de la administración"
c) Los elementos axiológicos presentes en el art. 105 CE: los principios de transparencia y de participación
a') El principio de transparencia
b') El principio de participación
3. La eficacia jurídica del art. 105 CE

CAPÍTULO 4: EL RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ARCHIVOS ADMINISTRATIVOS
I.La necesidad de delimitar los archivos administrativos como objeto del derecho de acceso
II.El Patrimonio Documental
1. La determinación del patrimonio documental por la Ley del Patrimonio Histórico Español
2. El patrimonio documental de las Comunidades Autónomas
3. El reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónoma en materia de patrimonio documental
4. Los archivos administrativos como parte del patrimonio documental
III.El concepto de archivo
1. La definición de archivo
2. Los archivos frente a otras instituciones documentales: bibliotecas y fondos documentales y colecciones de documentos
3. La finalidad de los archivos como elemento definitorio de los mismos: su diferenciación de los registros administrativos
IV.El régimen jurídico aplicable a los archivos
1. El reparto de competencias en materia de archivos
A)La determinación de los archivos de titularidad estatal
B)La determinación de los archivos de titularidad autonómica
2. Archivos administrativos y archivos históricos
A)La distinción entre archivos administrativos e históricos en la legislación preconstitucional
B)La distinción entre archivos administrativos e históricos tras la aprobación de la Constitución Española de 1978
3. Los sistemas archivísticos: tipos y fases de archivo
A)La fase de Archivo de gestión o de oficina
B)La fase de Archivo Central
C)La fase de Archivo Intermedio
D)La fase de Archivo Histórico
4. El ciclo vital de los documentos: las fases activa, semiactiva e inactiva o histórica
5. Las particularidades de los archivos electrónicos
V.El sistema español de archivos
1. El sistema archivístico estatal
A)La normativa aplicable
B)Los centros de Archivo
C)Los órganos del sistema archivístico
2. Los sistemas de archivos de las Comunidades Autónomas
A)La normativa aplicable
B)Los centros de Archivo
C)Los órganos de los sistemas archivísticos autonómicos

CAPÍTULO 5: EL CONCEPTO DE REGISTRO ADMINISTRATIVO Y SU DELIMITACIÓN RESPECTO DE OTROS REGISTROS
I.La necesidad de delimitar el concepto de registro administrativo respecto de otros registros
II.La búsqueda de una noción única de registro
III.La imposibilidad de una noción única de registro: la clasificación en "registros jurídicos" y "registros administrativos"
1. La tesis de una única naturaleza administrativa de los registros
2. La tesis de una distinta naturaleza jurídica para cada tipo de registro
3. Conclusión parcial sobre la naturaleza jurídica de los registros
IV.Distinción entre "registros administrativos" y "registros jurídicos"
1. La diferenciación entre los registros administrativos y los jurídicos por razón de su naturaleza
2. La diferenciación entre los registros administrativos y los jurídicos por su finalidad
3. La diferenciación entre los registros administrativos y los jurídicos por sus efectos y publicidad
4. La diferenciación entre los registros administrativos y los jurídicos por la actividad del Registrador o responsable del registro
5. La diferenciación entre los registros administrativos y los jurídicospor el acceso a los mismos

CAPÍTULO 6: EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DERECHO DE ACCESO I: LOS SUJETOS
I.Los sujetos activos del derecho de acceso
1. El concepto de ciudadano como titular del derecho de acceso a archivos y registros administrativos en el art. 105 b) CE
A)El concepto de ciudadano en la Constitución Española
B)El concepto de ciudadano en el art. 105 b) CE
2. El concepto de ciudadano en la LRJAP
A)La determinación de los titulares de los derechos frente a la Administración: "administrados" o "ciudadanos"
B)La elección legislativa del término "ciudadanos" para designar a los titulares de los derechos del art. 35 LRJAP
3. Los sujetos activos del derecho de acceso en el art. 37 LJRAP
4. Algunos sujetos especiales del derecho de acceso
A)Sujetos cualificados del derecho de acceso
B)Los sujetos del derecho de acceso en el ámbito local
C)Los sujetos del derecho de acceso en la Ley del Patrimonio Histórico Español
D)Breve referencia a los sujetos activos del derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente
5. La legitimación exigida para el ejercicio del derecho de acceso
A)La legitimación exigida en el art. 37.2 LRJAP
B)La legitimación exigida en el apartado 3 del art. 37 LRJAP
a) La determinación jurisprudencial del "interés legítimo"
b) La determinación jurisprudencial del "interés directo"
c) La interpretación jurisprudencial de la legitimación exigida por el art. 37.3 LRJAP
II.Los sujetos pasivos del derecho de acceso

CAPÍTULO 7: EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL DERECHO DE ACCESO II: SU DETERMINACIÓN POR EL OBJETO
I.Los archivos y registros administrativos como objeto del derecho de acceso: recapitulación
II.El derecho de acceso a los archivos administrativos
1. El acceso a los documentos
A)La definición de documento
B)La definición de "documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas"
C)La determinación de los "documentos de carácter nominativo"
2. La necesidad de que los documentos se hallen incorporados a un expediente
3. La necesaria terminación del procedimiento
A)La regulación por la LRJAP de la terminación de los procedimientos
B)El problema de los procedimientos terminados por silencio administrativo
C)El problema de la firmeza de los actos para declarar la terminación del procedimiento: los recursos administrativos y los actos que despliegan sus efectos a lo largo de un período de tiempo
D)El problema de los documentos que no forman parte de ningún procedimiento
4. La incorporación a los archivos administrativos
A)El deber de la Administración de conservación y archivo de los documentos administrativos
B)Las consecuencias del incumplimiento de esta obligación
C)El problema de los documentos que se encuentran en las dependencias de las unidades administrativas o que obran en los "archivos de oficina"; en particular, las restricciones operadas por la Ley de Archivos y Patrimonio Documental de la Comunidad de Madrid
D)El problema del solapamiento entre regímenes jurídicos aplicables: las normas de acceso en la LPHE
III.El derecho de acceso a los registros administrativos
1. El ámbito de aplicación del art. 37 LRJAP: la determinación de los registros cuyo régimen jurídico de acceso se establece en el mismo
2. El régimen jurídico de acceso a los registros administrativos, previsto por el art. 37 LRJAP
A)La aplicabilidad de todos los apartados del art. 37 LJRAP al acceso a los registros: en particular, a aquéllos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas o documentos de carácter nominativo. Remisión
B)La tensión entre la finalidad de publicidad propia de los Registros y la necesaria protección de la privacidad derivada del art. 18.4 CE y la LOPD
IV.El procedimiento de acceso
1. El procedimiento de ejercicio del derecho de acceso
A)La iniciación del procedimiento
a) Requisitos generales de la solicitud de acceso
b) En particular, el requisito relativo al carácter individualizado de la petición
B)La tramitación del procedimiento. La determinación del órgano competente para resolver el procedimiento
C)La resolución del procedimiento
a) El plazo máximo de resolución del procedimiento
b) El silencio administrativo en el procedimiento de acceso
c) La motivación de las resoluciones denegatorias en el procedimiento de acceso
2. El acceso directo a los archivos y registros administrativos y el derecho a obtener copias y certificados de los documentos
A)Las copias y certificados de los documentos que obran en los archivos administrativos
B)Las notas simples y certificados de los asientos registrales
C)Las limitaciones al derecho de obtención de copias y certificaciones

CAPÍTULO 8: LOS LÍMITES AL DERECHO DE ACCESO
I.El desarrollo legislativo por la LRJAP de los límites y exclusiones al derecho de acceso previstos por el art. 105 b) CE
II.Los límites al derecho de acceso establecidos en el art. 37.4 LRJAP
III.Las exclusiones de acceso previstas por el apartado 5 del art. 37 LRJAP
1. Los expedientes que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho administrativo
2. Los expedientes que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado
3. Los expedientes tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando
4. Los expedientes relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial
5. Los expedientes relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria
IV.Las remisiones a regímenes específicos
1. Archivos sometidos a la normativa sobre materias clasificadas Remisión
2. Documentos y expedientes que contengan datos sanitarios personales de los pacientes
3. Los archivos regulados por la legislación del régimen electoral
4. Los archivos que sirvan a fines exclusivamente estadísticos dentro del ámbito de la función estadística pública
5. El Registro Civil y el Registro Central de Penados y Rebeldes y los registros de carácter público cuyo uso esté regulado por una ley
A)El Registro Civil
B)El Registro Central de Penados y Rebeldes
C)Otros Registros públicos excluidos por el art. 37.6.e) LRJAP
6. El acceso a los documentos obrantes en los archivos de las Administraciones Públicas por parte de las personas que ostenten la condición de Diputado de las Cortes Generales, Senador, miembro de una Asamblea legislativa de Comunidad Autónoma o de una Corporación local
7. La consulta de fondos documentales existentes en los Archivos Históricos

ÍNDICE DE JURISPRUDENCIA CITADA

BIBLIOGRAFÍA